7. listopad 2010
Fiskalna politika u Hrvatskoj – jučer, danas, sutra
Godine prije eskalacije krize u 2008. godini bile su obilježene gospodarskim prosperitetom, koji je bio, prije svega, obilježen dinamičnim gospodarskim rastom, niskom cijenom novca te rastom vrijednosti imovine. Tako pozitivni trendovi „začarali“ su kreatore gospodarske politike, ali i većinu stručne javnosti, koji nisu na vrijeme identificirali brojne potencijalne rizike za globalno gospodarstvo. Primjerice, u razdoblju solidnog rasta gospodarstva Eurozone u promatranom razdoblju malo se pažnje usmjeravalo prema prisutnim i rastućim neravnotežama, što se prvenstveno odnosi na strukturne deficite proračuna, ali i rastuće neravnoteže na tekućim računima platne bilance pojedinih članica. U takvim okolnostima, političarima i ekonomistima nije bilo lako predložiti, a još manje provesti, mjere koje bi povećale konkurentnost gospodarstva i/ili smanjile dugoročne pritiske na rast javnog duga. Istovremeno, nije bilo motivacije ni da se poštuju postojeća pravila o fiskalnoj održivosti na nacionalnoj i supranacionalnoj razini (Stability and Growth Pact). Međutim, situacija se drastično promijenila nakon ulaska globalnog gospodarstva u recesiju te pojave krize u svjetskom financijskom sustavu. Naime, u danom trenutku fiskalna politika u zemljama Eurozone doživjela je drastične promjene. Snažno je povećana proračunska potrošnja kako bi se djelovalo stabilizirajuće te ublažio pad gospodarske aktivnosti. Istovremeno, mnoge članice EU bile su prisiljene u proračunu odvojiti značajna sredstva kako bi sanirali svoje financijske institucije te ih spasili od stečaja. Navedeni su potezi rezultirali snažnim rastom proračunskog deficita, te posljedično i javnog duga, u zemljama Eurozone. Na rast zabrinutosti investitora te reakciju financijskih tržišta uslijed ovakvih trendova u fiskalnom sektoru zemalja Eurozone nije trebalo dugo čekati. Prvo je zabilježeno povećanje spreadova državnih obveznica ostalih članica Eurozone u odnosu na njemački bund, a eskalacija problema zabilježena je kada Grčka više nije bila u mogućnosti refinancirati svoje obveze na tržištu već je morala zatražiti financijsku pomoć i potporu institucija EU. Od tada, većina pozornosti usmjerena je prema fiskalnoj konsolidaciji u srednjoročnom razdoblju, ali i nametanju ograničenja članicama kako bi se u budućnosti izbjegli novi slučajevi poput Grčke i prijetnje održivosti Eurozoni. Očekivano, Njemačka je predstavila najvjerodostojniji plan fiskalne konsolidacije, koji do kraja 2014. godine planira smanjenje manjka u proračunu za preko 80 milijardi eura. Većina ušteda (oko 65% od navedenog iznosa) planira se ostvariti kroz smanjenje javne potrošnje, a manji dio kroz povećanje proračunskih prihoda. Kako se u ovoj „financijskoj oluji“, koja je ozbiljno ugrozila i neka od najrazvijenijih gospodarstava svijeta, snalazi Hrvatska?
Hrvatska je dočekala krizu s neadekvatnom visinom i strukturom javne potrošnje, koje nisu omogućavale implementaciju fiskalnih stimulansa poput onih u Eurozoni, kao ni prilagodbu rashoda državnog proračuna novonastaloj situaciji. Međutim, moramo biti svjesni da je nedostatak stabilizacijske uloge fiskalne politike u Hrvatskoj bio vidljiv i prije eskalacije krize. Naime, krajem 2007. godine, kada je zabilježeno jačanje inflatornih pritiska, fiskalna politika morala je smanjiti svoju potrošnju. Ipak, središnja država je napravila upravo suprotno te je krajem 2007. i tijekom prve polovice 2008. godine značajno povećala rashode proračuna. Naime, inflatorni pritisci imaju povoljan utjecaj na punjenje proračuna, prvenstveno kroz PDV. Međutim, takav utjecaj je isključivo kratkoročnog karaktera dok stanovništvo ne korigira svoju potrošnju sukladno padu realnog dohotka kućanstava. Tada je gotovo cjelokupni teret ublažavanja inflatornih pritiska pao na ramena središnje banke, koja je morala smanjiti kunsku likvidnost te kroz tečajnu politiku smanjiti uvezene inflatorne pritiske. Također, implementacija poreza na kapitalnu dobit i imovinu (uključujući i nekretnine) tijekom godina ekspanzije na domaćem tržištu nekretnina i dionica zasigurno bi imala stabilizacijski učinak te bi smanjila špekulativna i kratkoročna ulaganja. Iako određene statistike ukazuju kako Hrvatska nema previsoku javnu potrošnju u usporedbi s zemljama Eurozone potrebno je istaknuti nekoliko čimbenika zbog čega takva statistika i ne prikazuje u potpunosti realno stanje. Naime, već u 2008. godini zemlje Eurozone implementirale su automatske stabilizatore kako bi ublažili pad gospodarske aktivnosti, što je naravno značajno povećalo i visinu rashoda. Ipak, u Hrvatskoj je visoka javna potrošnja više strukturni problem, a ne ciklički. Nadalje, utjecaj države, kao i fiskalna i parafiskalna opterećenja, u gospodarstvu nisu u cijelosti obuhvaćena statistikom. Naime, značajan je utjecaj tvrtki u vlasništvima središnje i lokalne države, koje uglavnom imaju monopolski utjecaj na tržištu, a dijelom se financiraju i iz visokih i brojnih parafiskalnih nameta.
Početak krize u domaćem gospodarstvu osjetio se već u drugoj polovici 2008. godine, iako je tada i dalje bilježen rast BDP-a na godišnjoj razini. Međutim, kretanje prihoda proračuna jasno i nedvosmisleno je ukazalo na snažan pad gospodarske aktivnosti, a u promatranom vremenu zabilježili smo i početak dugoročno neodrživog trenda snažnog rasta javnog duga. Unatoč svim znakovima upozorenja te problemima pojedinih gospodarstava u bliskom okruženju (npr. Mađarska) niti proračun za 2009., kao ni nekoliko rebalansa istog, nije rezultiralo niti smanjenjem potrošnje, a niti promjenom u strukturi. S obzirom da su prihodi nastavili s padom većim od očekivanja, kao posljedicu zabilježili smo snažan rast potrebe države za (re)financiranjem, pogotovo na domaćem tržištu kapitala. Tako je u samo dvije godine javni dug (svom u najširem obuhvatu) povećan za preko 40 milijardi kuna, a dospjele obveze refinancirane su po osjetno većoj cijeni (uglavnom u rasponu od 6,5% do 7%). Istovremeno, država je morala pristati i na preuzimanje većeg rizika prilikom posljednjih zaduživanja u inozemstvu, primjerice preuzimanje valutnog rizika prilikom plasiranja obveznica denominiranih u dolarima. Sve ovo ukazuje da će trošak servisiranja javnog duga predstavljati sve značajniju stavku na rashodovnoj strani, a to će otežati smanjenje cjelokupne javne potrošnje. Rast troškova servisiranja javnog duga znači i manje investicije u obrazovanje, infrastrukturu i energetski sektor, što pak predstavlja temelj dugoročno održivog gospodarskog razvoja svake zemlje. Iako je HNB smanjenjem deviznim rezervi osjetno olakšao financiranje države u najosjetljivijem trenutku, posljedice na domaćem financijskom tržištu bile su i više nego vidljive. Tako je zabilježeno istiskivanje privatnog sektora s izvora financiranja („crowding out“), ali i rast kamatnih stopa na domaćem tržištu. U okolnostima kada su alternativni izvori financiranja poduzeća, poput izravnog inozemnog zaduživanja u inozemstvu i/ili na domaćem tržištu kapitala, zatvoreni upravo je korporativni sektor bio ponajviše pogođen. Nedostatak motivacije za smanjenjem rashoda i provođenjem reformi rezultirao je rastom poreznog opterećenja te implementacijom većih trošarina, koje su tek djelomično uspjele smanjiti potrebe države za zaduživanjem. U uvjetima recesije uvođenje novih poreza i/ili povećanje postojećih dodatno smanjuje gospodarsku aktivnost, dok prikupljeni prihodi uglavnom ostaju niži od očekivanja uslijed povećanja porezne evazije. Nažalost, sam nes(p)retni karakter „kriznog poreza“ dodatno je pridonio da negativne posljedice na gospodarsku aktivnost budu još izraženije.
Vidljivije promjene ponašanja kreatora fiskalne politike nisu zabilježene ni kod izrade proračuna za 2010. godinu. Rashodi su dodatno povećani, a projiciran je i rast prihoda proračuna uz pretpostavku rasta BDP-a od 0,5% u ovoj godini. Međutim, iako je već u prvom tromjesečju bilo jasno da stvarna situacija u proračunu i gospodarstvu značajno odstupa od planirane (ne)opravdano se odgađalo s rebalansom. Takav potez je još rizičniji ukoliko uzmemo u obzir rast averzije prema riziku na svjetskim financijskim tržištima uslijed eskalacije problema u Grčkoj u prvoj polovici godine. Sam rebalans proračuna na kraju ljeta samo je pružio realnu sliku za 2010. godinu, a to je daljnji rast rashoda uz pad prihoda te posljedično osjetno veći proračunski manjak, koji bi mogao premašiti i razinu od 5,5% BDP-a. Međutim, zabrinjavajuće je što, unatoč dugotrajnom čekanju, nisu provedene mjere koje bi omogućile zauzdavanje rasta proračunskog deficita u 2011. godini, a od nekih najavljenih mjera se čak i odustalo. Također, navedeni manjak se ne koristi za financiranje reformi već isključivo za zadržavanje postojećeg stanja i tekuće potrošnje nepromijenjenom. Važno je naglasiti i da je navedeni rebalans u suprotnosti s Programom gospodarskog oporavka, koji detektira preveliku ulogu države u gospodarstvu kao jedan od najvažnijih čimbenika niske konkurentnosti u Hrvatskoj. Isti Program predviđa i smanjenje javne potrošnje, koja pak nesmiljeno raste u protekle dvije godine. Istovremeno, Vlada se odlučila za novo povećanje trošarina, koje neće dovesti do preokreta trendova na prihodovnoj strani proračuna. Međutim, zabrinjavajuće je što su pred rebalans predlagane i određene mjere bez prave analize, koje bi mogle imati potencijalno iznimno štetan utjecaj na cjelokupno gospodarstvo. Tako bi prijedlog oporezivanja aktive financijskih institucija vodio daljnjem padu kreditne aktivnosti i zadržavanju aktivnih kamatnih stopa na visokim razinama. Također, vrlo izgledne su i posljedice na makroekonomsku stabilnost zemlje. Primjerice, Mađarska se posljednjih tjedana suočava sa rastom cijene zaduživanja, ali i novim deprecijacijskim pritiscima koji povećavaju teret otplate kredita visoko zaduženim mađarskim kućanstvima. Kako bi umirila financijska tržišta nakon kozmetičkog rebalansa, Vlada je najavila zamrzavanje rashoda na ovogodišnjoj razini tijekom 2011. i 2012. godine, no takav rasplet i nije baš izgledan. Naime, sama struktura javne potrošnje generira kontinuirane pritiske na povećanje rashoda. U izbornoj godini teško je očekivati da bi Vlada mogla provest bolne, ali nužne, reforme koje bi neutralizirale navedene pritiske. Nadalje, u idućoj godini čekaju nas i veći troškovi pridruživanja EU te već spomenuti veći troškovi servisiranja javnog duga. Uzimajući u obzir tek spori rast gospodarstva u 2011. (od oko 1,5%) te bazni efekt (ukidanje kriznog poreza), ne treba očekivati značajniji rast proračunskih prihoda iduće godine. Isti utjecaj na prihodovnu stranu proračuna doći će i od sporog oporavka zaposlenosti, najvjerojatnije ne prije 2012., te i dalje lošeg financijskog položaja tvrtki u Hrvatskoj. Uz ovakve trendove u proračunu za iduću godinu i Vlada preuzima dodatni rizik, pogotovo ako znamo da rastu očekivanja o recesiji s dvostrukim dnom u najrazvijenijim zemljama svijeta. Također, eventualna nova eskalacija problema u Grčkoj ili Mađarskoj vrlo lako bi se mogla proširiti i na zemlje poput Hrvatske. Ipak, rizik smanjenja kreditnog rejtinga uvelike je ublažen dok pregovori s EU napreduju po planu te ukoliko se završe sukladno planovima, odnosno do kraja prve polovice iduće godine.
Posebnu pozornost potrebno je usmjeriti i na sustav državnih potpora u Hrvatskoj. Naime, relativni iznos promatranih potpora (kao udio u BDP-u) daleko je iznad prosjeka zemalja EU. Međutim, efekti takvih potpora do sada su bili zanemarivi te su uglavnom predstavljali samo trošak. Razloge tome možemo tražiti i u njihovoj nepovoljnoj strukturi. Naime, dok u EU inzistiraju da većina pomoći države gospodarstvu usmjerava preko horizontalnih potpora, odnosno kroz sustave koji neće narušavati tržišno natjecanje, u Hrvatskoj je većina sredstava usmjerena u poljoprivrednu proizvodnju te sektore od posebnog interesa (uglavnom brodogradnja). Nadalje, važno je naglasiti kako se prilikom dodjela potpora uglavnom nisu zadovoljavala dva osnovna preduvjeta. Najvažniji je sigurno cilj dane potpore (rast konkurentnosti, povećanje kapaciteta, privremena pomoć tijekom nepovoljnog gospodarskog ciklusa, itd.). Kod nas su potpore uglavnom imale cilj zadržavanja statusa quo, odnosno zadovoljavanja određenih političkih i socijalnih, a ne ekonomskih, ciljeva. Također, nije bio određen vremenski rok primanja potpore, što je dodatno demotiviralo korisnike potpora u poljoprivredi i industriji na restrukturiranje i modernizaciju proizvodnje, jer su pretpostavljali da će navedena financijska pomoć imati trajni karakter. Potrebno se samo zapitati da li je konkurentnost domaće poljoprivrede danas veća nego li prije pet godina, pri čemu ne smijemo zaboraviti da su se prema podacima AZTN-a potpore poljoprivredi i ribarstvu u relativno kratkom vremenu povećale s 1,82 milijarde kuna (2004.) na 3,54 milijarde kuna (2008.). Također, danas je sasvim jasno da i sredstva koja su usmjeravana godinama u brodograđevnu industriju nisu iskorištena za restrukturiranje i prilagodbu globalnim trendovima, već za očuvanje socijalnog mira. Najveću cijenu platit će upravo promatrana industrija, jer je kao najizglednija posljedica višegodišnjih odgađanja reformi u ovom sektoru gubitak većine proizvodnih kapaciteta i radnih mjesta. Upravo na ovoj stavci postoji značajan prostor za ostvarivanje ušteda, ali i kroz cjelovitu promjenu strukture državnih potpora. Nadalje, postavlja se i pitanje da li su sredstva iz državnog proračuna dovela do povećanja efikasnosti HŽ-a te koliko je unaprjeđena infrastruktura.
Ne smijemo biti u zabludi i smatrati da reforme i fiskalnu konsolidaciju nećemo morati provest ili da njihovo odgađanje nema svoju cijenu. Osim veće navedenih viših troškova servisiranja javnog duga, mjere i reforme će morati biti dosta drastičnije i oštrije nego da se provedu danas. Daljnji rast uloge države u gospodarstvu te prevaljivanje tereta krize na privatni sektor samo smanjuje potencijalni rast BDP-a Hrvatske. To znači i da nas nakon oporavka čeka jedno razdoblje niskih stopa gospodarskog rasta, koje neće moći osigurati rast zaposlenosti i standarda naših građana. Nadalje, činjenica je da se protekle dvije godine većina kreatora gospodarske politike, ekonomista i javnosti bavi isključivo pitanjem smanjenja proračunskog deficita, umjesto mjerama za izlazak iz krize, načinima kako promijeniti strukturu domaćeg gospodarstva te kako ga učiniti konkurentnijim i spremnijim za pozicioniranje na zajedničkom EU tržištu. Nedovoljno se raspravlja i o dugoročnoj održivosti proračuna te rizicima poput nepovoljnih demografskih kretanja. Također, premalo je pozornosti usmjereno i prema cjelovitoj poreznoj reformi, a znamo da je porezni sustav uvelike utjecao na formiranje aktualne strukture gospodarstva. Nakon proteka dvije godine bez značajnijih pomaka u fiskalnom sektoru, postavlja se pitanje da li je opravdano i dalje odbijati pomoć MMF-a i da li uistinu sami možemo provesti potrebne reforme. U slučaju aranžmana s MMF-om mogli bismo dobiti sredstva po znatno povoljnijim uvjetima od tržišnih te s njima financirati reforme. Ne smijemo zaboraviti niti činjenicu da se Poljska, jedna od rijetkih zemalja s rastom BDP-a u 2009., odlučila za fleksibilniji kreditni aranžman s MMF-om. Nadalje, i EU je u izostanku vlastitih institucija svojim članicama, koje nisu još u Eurozoni, savjetovale tehničku i financijsku pomoć MMF-a. Što se tiče nekakvih poteza i zahtjeva MMF-a, oni u svojoj prirodi neće značajnije odstupati od primjerice ciljeva postavljenih u programu gospodarskog oporavka, ali bi zasigurno inzistirali na njihovom bržem i efikasnijem provođenju. Znači, većina aktivnosti bi bila usmjerena prema smanjenju javne potrošnje, a s obzirom na njenu strukturu, najznačajnije uštede bi se tražile kroz reforme javne uprave i sustava državnih subvencija. Također, za očekivati je da bi se inzistiralo i na reformama sustava zdravstvene i socijalne zaštite, kao i ubrzanju privatizacije.